Приглашаем посетить сайт
Согласование интересов в законодательном процессе (законотворчестве)
СОГЛАСОВАНИЕ ИНТЕРЕСОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ (ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ) - процесс (деятельность) определенного законодательством круга субъектов по поводу достижения согласия о пределах, объеме, формах законодательного выражения интересов, способов и гарантий реализации интересов тех групп людей (отдельных индивидов, организаций, общества в целом, государства), чье поведение и деятельность так или иначе регулируются данным законом. Согласование есть выражение согласия законодателя по поводу характера закрепляемых им в законе тех или иных интересов. По своему содержанию согласование предполагает «взвешивание» различных интересов (интересов, отличающихся направленностью, содержанием, субъектной характеристикой и пр.), т.е. измерение силы их влияния во взаимодействии с другими факторами на поведение и деятельность социального субъекта, придание им на этой основе равновесия, освобождение от несвойственных правообразующим интересам «наслоений» и выражение в законе. Согласование с этой точки зрения представляет специально организованный (направляемый, координируемый) процесс или деятельность по согласованию позиций относительно выражаемых в законе интересов, т.е. собственно процесс согласования (движения к согласию).
Можно выделить следующие этапы деятельности по согласованию интересов в законодательной деятельности: предпроектный этап согласования интересов; согласование интересов на этапе реализации права законодательной инициативы; основной этап согласования интересов, охватывающий все стадии обсуждения законопроекта. Данный этап в свою очередь распадается на ряд стадий, которые соответствуют стадиям обсуждения законопроекта, (или выделяющимся чтениям законопроекта - первому, второму и третьему) и принятия закона; этап согласования интересов с участием Совета Федерации; согласование интересов при проведении процедуры подписания закона главой государства. Каждый из выделенных этапов согласования интересов имеет свою специфику: характеризуется своеобразием форм, методов согласования интересов; отличается специфичностью субъектов, участвующих в деятельности по согласованию интересов и т.д. В то же время все эти этапы взаимосвязаны: каждый следующий этап есть ступень, характеризующая движение к суммарному результату - достижению такого соотношения интересов в законе, которое применительно к данному закону и условиям его принятия является наиболее оптимальным. Предпроектный этап согласования интересов, хотя и носит предварительный характер, тем не менее имеет существенное значение. В процессе предпроектной деятельности выявляются потребности разработки закона, формируется его основная идея, основные концептуальные положения, намечаются основные контуры нормативного содержания акта, его целей, задачи. На этом этапе формируется модель той структуры интересов, которая требует законодательного оформления. Таким образом, на данном этапе выявляются истинно правообразующие интересы. Законодатель обязан учитывать этот факт, чтобы в последующем не склониться к односторонней позиции закрепления в законе тех или иных интересов.
Роль института законодательных инициатив в обеспечении согласованного выражения интересов в законе заключается в том, что через право законодательной инициативы в законодательстве могут быть представлены специфические интересы; реализация права законодательной инициативы объективно порождает функцию прямой связи парламента и субъектов права законодательной инициативы. Тем самым существует возможность координировать и согласовывать в законодательстве как несовпадающие территориальные интересы (интересы территорий Российской Федерации), так и конкурирующие интересы различных групп людей и различных ведомств. Право законодательной инициативы, таким образом, выступает конституционно-правовым средством законодательного обеспечения различных интересов. На стадии стадия официального внесения законопроекта в Государственную Думу идея создания закона воплощается в юридическую форму, то есть получает официальный статус законопроекта. Законопроект есть своего рода проектная модель выражения тех или иных интересов. В нем получают выражение: а) носитель интереса, б) содержание данного интереса, в) юридические формы его обеспечения (признания, защиты и реализации); г) механизмы реализации; д) пределы распространения и др.
Следующий, или основной, этап связан с тремя чтениями законопроекта. При этом каждое чтение в одинаковой мере важно. Так, применительно к первому чтению очевидно, что на соотношение интересов в будущем законе влияет общее отношение парламента (его нижней палаты) к законопроекту, его концепции, целям и задачам, названию проекта закона и предмету регулирования. В процессе обсуждения законопроекта в первом чтении может обнаружиться: а) совпадение позиций парламентариев по отношению к концепции законопроекта, структуре интересов, подлежащих урегулированию и др., б) незначительные расхождения по этим же вопросам; в) существенные расхождения по отдельным позициям законопроекта; г) существенные (принципиальные) расхождения по отношению к законопроекту в целом. Первая ситуация, является наиболее благоприятной для судьбы законопроекта и защищаемых им интересов, свидетельствует о солидарной позиции парламентариев по вопросу о соотношении интересов, подлежащих урегулированию. Вероятно, поэтому следует ожидать и солидарного голосования по данному законопроекту. Вторая ситуация менее благоприятна. Она свидетельствует о существующих разногласиях, которые, однако, могут быть сняты («сглажены») в процессе согласования интересов на последующих стадиях обсуждения законопроекта либо сведены к минимуму. Результаты голосования в такой ситуации также легко прогнозируемы: существует значительная вероятность того, что законопроект будет «проголосован». Две последние ситуации, встречающиеся в современной российской парламентской практике достаточно часто, являются неблагоприятными. Скорее всего, что в таких случаях согласование противоречивых интересов будет крайне затруднительным, при особо неблагоприятных обстоятельствах законопроект будет либо отклонен, либо надолго может «застрять» в парламентских комитетах. В арсенале законотворчества есть механизмы, использование которых позволяет законодателю преодолевать подобные тупики. В частности, такими механизмами являются, проведение независимой экспертизы законопроекта, использование института всенародного обсуждения законопроекта и др. В частности, широкое обсуждение законопроектов способствовало бы присутствию согласованных интересов в законе.
Применительно к рассматриваемому этапу следующей и наиболее важной стадией согласования интересов является деятельность парламентских структур на этапе подготовки законопроекта ко второму чтению. Важнейшим юридическим средством согласования интересов в законодательном процессе на этапе проведения чтений законопроекта в нижней палате парламента является процедура и внесения поправок.
Особенность этого этапа заключается в том, что ответственный комитет обобщает и анализирует поступающие от субъектов права законодательной инициативы поправки, составляет таблицы поправок, рекомендуемые к принятию или отклонению Государственной Думой, осуществляет согласование интересов и позиций депутатов Государственной Думы, представляющих различные фракции и депутатские группы. При этом особенность данного этапа согласования интересов заключается в том, что «именно на этапе подготовки ко второму чтению законопроект меняет, скажем так, своего «хозяина». Им, «оттесняя» его инициатора, становится ответственный комитет, и только он, объединяя усилия всех остальных участников законотворчества, готовит окончательную редакцию законопроекта при непосредственном участии экспертов Правового управления. Можно сказать, что ответственный комитет находится в эпицентре деятельности парламентских структур по согласованию интересов. Причем здесь обращают на себя внимание два противоречивые обстоятельства. С одной стороны, формирование парламентских комитетов по отраслевому принципу (промышленность, финансы, аграрный сектор, образование, здравоохранение, оборона, безопасность страны и т.д.) позволяет как можно более полно охватить (представить в парламенте) весь спектр социально типичных интересов и таким образом наиболее полно обеспечить их через государственную деятельность. Это, несомненно, позитивная сторона структурирования парламента. С другой стороны, отраслевой характер формирования парламентских комитетов, безусловно, сохраняет соблазн появления «своего» специфического (отраслевого) интереса, несколько все же отличного от общего (общенационального, государственного) интереса. Отмеченное обстоятельство - отраслевой характер формирования комитетов - позволяет комитетам всем вместе и каждому в отдельности выступать не только с позиции общества в целом, но и в качестве своеобразных «персонифицированных» носителей более узких интересов, за которыми стоит действие тех или иных социальных факторов. Подобная «персонификация» комитетов далеко не всегда может способствовать согласованию разнообразных плюралистических интересов (С. В. Поленина).
Заключительный этап обсуждения законопроекта - третье чтение. На этом этапе законопроект при позитивном к нему отношении большинства депутатов приобретает новое качество - становится законом. По действующему Регламенту (ч. 2 ст. 126), при рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных положений, глав, статей. Как видно из этого, формально-юридических и фактических оснований для практического осуществления работы по согласованию интересов, казалось бы, нет. Однако процедура третьего чтения и последующее за ним голосование по принятию закона имеет непосредственное значение для этой проблемы. Это связано, прежде всего, с двумя аспектами процедуры принятия закона: а) характером голосования по данному закону и б) результатами голосования. В частности, обращает внимание приобретшее уже устойчивый характер голосование в «режиме штурма», что особенно остро ощущается в конце сессии, когда комитеты «подчищают закрома» и законопроекты голосуются пачками, по два-три десятка в день. Применительно к проблеме согласования интересов отмеченная «специфика» принятия законов имеет следующие негативные последствия. Во-первых, стимулируется неоправданный поспешный перевод законопроектов из одного режима в другой, из режима первого чтения - во второй, из второго чтения соответственно в режим третьего чтения. Тем самым исключается возможность окончательной и необходимой «достройки» нормативной конструкции закона. Во-вторых, законодатель в этом случае принимает явно «сырые» законы, которые либо в последующем будут отклонены Советом Федераций, ветированы Президентом, либо, вступив в действие, реального эффекта в общественной жизни не произведут. В-третьих, «скоростное» принятие законов не позволяет столь же оперативно перенастроить правовую систему, создать необходимые механизмы их (законов) обеспечения, внести соответствующие изменения в законодательство и пр. Соответственно выраженные в законе интересы не получают надлежащей государственно-правовой защиты. Наконец, характер такого голосования не позволяет выявить истинную расстановку политических сил в парламенте, правовые позиции парламентариев к принимаемому закону.
На последующих этапах согласования интересов основной организационно-правовой формой выступает деятельность согласительной комиссии.